而其集中体现就在于大大提升了对法律之外的社会因素的考量，也即社会学解释方法在宪法解释中的地位日益重要。
［10］刘军宁、王焱编:《公共论丛:自由与社群》，北京三联书店1998年版。而自我实现的前提就是社会首先要为个体提供可以展示自我价值的舞台，能够获得自我表现的机会，通过自我表现最终走向自我实现的人生最高境界。
在宪法学语境中，公共参与有着极为丰富的内涵。因此，在人民主权原则下，人民的任务首先是产生政府，或者拥有接受或者拒绝将来统治他们的人的机会。不同于古典自然权利的实现方式，参与权处于国家政治体制之内，是对政治国家提出的要求，其实现往往与国家的政治体制、政治过程和政治秩序这些具体的政治设施密切相关。因为，任何一个国家法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用这些设备。［9］徐文新:专家、利益集团与公共参与，载《法律科学》2012年第3期。
其一，公共权力的存在和取得具有正当性。其二,公共权力的运行受到严格的限制和监督，以实现和保障基本人权。显然教育部欲将王讲师及邹副教授之行政诉讼行为转化为一般申诉行为，而强调教育部并无行政诉讼之管辖权。
姑且不论该私法上之契约是否合乎法治国足以保护受聘教师之权益，该私法上之契约系与高校教师职务评审委员会之决定息息相关。See Ma Huaide. On Legal System of School[M]. Beijing: Peking University Press,6-7(2007). Wang Jingbo. Researchon the Problems of Administrative Law in Higher Education[M]. China Legal Publishing House,41-44 (2007). [4]参见章剑生：《行政诉讼受案范围论》，载《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年10月版，第531 -533页。故学校本身系以自己名义实施评审行为。See Wu Zhiguang. Legal Analysis of Cases Involving Court Setting Aside Decisions of Central Teachers' Grievance Board ofMinistry of Education[C]．Ministry of Education Academic Forum of Remedies and Practices of Educational System, 75 (2008). [12]吴志光：《教育部中央教师申评委员会评议决定性法院撤销案件之法律评析》，载2008年11月25日《教育部2008年度教育体系中之救济与实务学术研讨会之会议实录》，第77页。
其二，教师升等之评审，改变教师由讲师—副教授—教授之身份关系，与公务员之升迁性质完全不同，自应为司法审查之行政行为。事实上，国务院另于1994年7月3日，发布《关于中国教育改革和发展纲要》的实施意见，其中强调通过立法，明确高等学校的权利和义务，扩大学校办校自主权，使学校真正成为面向社会自主办学的法人单位。
我国系采双轨制，将教师任职资格之评审分别划归为教育部（或省、自治区教育机构）及学校本身（易言之，被授权之大学）。例如，美国各大学则普遍设有申诉评审委员会（GRB）以解决评聘之纠纷，特别系升等与解聘之评审中，比较注重学术正当程序（academic due process)，以安抚被评教师之情绪。2．高校公法人地位宜再确立： 一般学理仍认为法人制度只有在民法中有所规定，仅属于民法领域之概念，不适用于公法领域。See Zou Jianfeng. Two Teachers of Huazhong University of Science and Technology File A Lawsuit against the Ministry ofEducation of the People's Republic of China due to Their Dissatisfaction with Job Title Assessment[N]．China EconomicTimes. Nov. 5.2003. [2]杨淑娣、王惠娜："中国教育的政府管制模式探讨"，载《理论界》,2007年第1期。
因此，笔者所关心者除了事前参与之程序外，尚着重于事后之救济程序。唯在学理上，将该高校教师之评聘制度摆脱行政机关内部行为之呼声，及应为行政法所调整之行政行为之立法建议，却益显高涨。但在行政法学上该实质审查之内容却无法回避，兹概述如下： （一）教师升等之评审行为非具体行政行为之迷思 本案教师职务评审委员会所作之评审决定，效力直接及于被评之教师，系对外直接发生法律效果之单方行政行为，如经评审通过后，受评教师职称升等职务加重，自然系属于确认授予利益之合法处分。其不服教育部不予受理之决定，嗣以教育部为被告，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，诉求其撤销教育部之决定，而令教育部另作出行政复议。
但相关行政复议或行政诉讼法规只保护行政法上公民、法人或者其它组织部分合法权益，就值得引起注意了。前述内容及有关自主权项目，自然会被纳入教师与高校间之聘用契约之内，其目的当然期望教师致力于学术研究、教学与服务、提升文化教育与水平，以符合国家之教育政策，自有强烈之公益色彩，且教师担任教育工作，依聘约内容履行对学生应提供之教育服务，及所得行使之公权力行政，以达成给付行政上之公法目的，性质上，自属行政契约。
教师职称评定委员会的组成和评审程序依据学校章程确定。[15] 其四，对教师职务评审委员会之行为，司法只进行低密度审查，原则上只重视程序，除非该评审委员会之委员，明显违反专业评量之原则
而章程是否具有法律效力，则是大学自治能否得到法律保护的根本。提升大学章程的法律效力，更准确地说是赋予大学章程应有的法律效力，是从法律层面将大学自治诉求合法化的重要途径。虽然对于各种项目的申请、一级学科的评定等等都有相应的规则，但这些规定离规范竞争还相差很远。[5]规范政府的权力，[6]扩大高校办学自主权向来为学界所关注，只是社会经济的快速发展使高等教育改革这个公共设题的重要性日益凸显。教育行政部门的职能应当着重于评价标准的设立上，而标准的运用和评价的职能则应当分离出来，由相对独立于行政部门和大学的第三方来行使，如教育中介组织。[9]在每一次对社会适应的过程中，大学的价值追求也不断发生着变化，然而自治却始终是大学不变的追求。
案例二：北京大学一实激起千层浪。See Wang Qingbin, On Ruling by Law in Higher Education and Autonomy in University, 2 Administrative Law Review, 13(2006)． [11]官治原本是一个与地方自治和民治相对立的词，本文所称官治是指政府对高等教育的管理，即政府通过行使行政权对以大学为主体的高等教育实施的治理。
通过严格遵照法律的规定和对自身角色的坚守以及与政府间权责的明确划分，该委员会获得了政府与大学的尊重和信任，保证了公共财政公平有效的分配，也促进了大学的研究和教学活动，最终使个人、社会与国家从高等教育中受益。每个国家的大学都应该是多样化的。
改革的核心则是加强院系一级的自主能力，通过教授会、学术委员会等学术团体能力的发押，将学校管理的重心下移，从而实现行政化向学术化的转变。只有拿到这些项目、权利、政策、资金，学校才有足够的动力跟得上社会经济发展的步伐，才能适应社会的需求。
（三）内部的衡平：自治阻力的消除 大学的自治绝非有了外部环境即可实现，内部环境同样重要。明确了大学的逻辑起点，其实也就解答了大学与政府二者关系难为本位的问题。英格兰高等教育拔款委员会（TheHigher Education Funding Council for England)[19]是高等教育中介组织较为成熟的案例。前者是指大学有权决定自身目标和学木、教学计划，后者则是指大学独立自主决定通过何种方式去追求自身目标和计划的实现。
换句话说，政府既是学校的主办者，也是学校的管理者，同时还是办学者。倘若能指的是科研能力，自然没有问题。
[21]国家中长期科学和技术发展规划纲要，人民网2006年2月9日，http://politics. people. com. cn/GB/8198/4089716. html（最后访问时间：2009年12月14日）。政府应有的角色是怎样的，与这一角色相匹配的职能又当如何？在诸多教育行政职能中，我们以科研管理这一关系到大学发展资源能否公平和有效的分配的职能为例加以说明。
The Yale Cooperation Charter and Legislation. [25]有学者认为，为保证办学者在一定范围内自主办学，又防止办学者损害举办者的利益，必须在举办者与办学者之间开辟一条在国家干预下的通道，即学校章程。在中现上主办学校及其他教育机构、管理学校及其他教育机构，包括学校内部事宜，如招生、分配、校长的聘任、教师的聘任、教学经费的使用等。
【注释】 [1]熊丙奇：四问南方科技大学去行政化，科学网2009年9月17日，http://www. sciencenet. cn/htmlnews/2009/9/223437. shim（最后访问时间:2009年11月24日）。在微现上还要制定教学计划、课程标准、选择教材等。大学能否从办学自主权的规定中获取其对自治的利益预期呢？可以肯定的是大学自治与办学自主权不是同一个概念，至于利益顶期能否实现，需要对现状考量之后才能回答。See Zhou Zhihong, Academic Freedom and University Law, Wei Li Legal Press, 53(1989). [9]Clark Burton, The Higher Education System Academic Organization in Cross-national Perspective, University ofCalifornia Press, 214(1983). [10]参见王青斌：论高教法治与大学自治，载《行政法学研究》2006年第2期，第13页。
然而，大学自治的线索中值得我们关注的是，西方尤其是大陆法系国家关于大学自治已经形成了一套较为成熟和严谨的法学理论，并建构起了相对完善的法律制度体系，从而能够将其纳入到法治的规范框架之中。[15] 抽象的法律规定以及法律规定间的冲突，成为行政权挤压大学自治的法律依据。
参见周志宏：《学木自由与大学法》，蔚理法律出版社1989年版，第53页。政府主要通过行政权的行使实现其对大学的管理，而行政权的行使主要有两种方式：一种是通过制定具有普适性的规则来影响大学实现其管理目的，也就是行政法上的抽象行政行为。
惰性一旦演变为集体思维和行为，会在很大程度上限制自治的作用，削弱自治的基础，最终导致大学不具备自治能力。在教育行政领域，这种自主与依存关系的建立就需要政府明确自身的角色定位，强化规划与监督的角色，弱化代位管理的角色，这应当是解决政府缺位与越位问题的关键。